Avec sa décision « Groupe Partouche » du 4 mars 2026, le Conseil d’État précise un peu plus le régime des biens de retour et les pouvoirs du juge pour ordonner leur restitution à la personne publique afin d’assurer la continuité du service public.
Cette décision s’inscrit dans la continuité de sa décision « Commune de Berck-sur-Mer » du 17 juillet 2025 qui s’était prononcée sur la qualification des biens de retour pour des biens apportés à une concession de service public par un tiers.
Rappel des principes applicables aux biens de retour :
Le Conseil d’Etat rappelle que, dans le cadre d’une concession mettant à la charge du concessionnaire les investissements ou l’acquisition des biens nécessaires au fonctionnement du service public, l’ensemble de ces biens appartient en principe dès leur réalisation ou acquisition à la personne publique, sauf stipulation contraire.
La propriété des biens nécessaires au fonctionnement du service public peut, pour la durée de la concession, être attribuée au concessionnaire, sous réserve que le contrat comporte des garanties assurant la continuité du service public (notamment la possibilité pour la personne publique de s’opposer à la cession, en cours de concession, de ces ouvrages ou des droits détenus par la personne privée).
A la fin de la concession, lorsque les biens nécessaires au service public ont été entièrement amortis, ils reviennent gratuitement à la personne publique, sous réserve des clauses contractuelles permettant à la personne publique de faire reprendre par le concessionnaire les biens qui ne sont plus nécessaires au service public. Le concessionnaire peut demander l’indemnisation du préjudice subi si les biens n’ont pas été totalement amortis, sauf dérogation prévue par les parties, sous réserve que l’indemnisation des biens de retour ne dépasse pas la valeur nette comptable des biens.
Extension du régime des « biens de retour » aux biens appartenant à des « faux tiers »
Le Conseil d’État avait fait évoluer la notion de bien de retour en jugeant que, en principe, un bien appartenant à un tiers au contrat ne peut pas être qualifié de bien de retour. Toutefois, cette règle ne s’applique pas aux biens apportés par un « faux tiers » à la concession. C’est le cas lorsque deux conditions sont réunies : i) des liens étroits existent entre le propriétaire du bien et le concessionnaire (influence décisive de l’un sur les objectifs stratégiques et les décisions importantes de l’autre ou contrôle commun par une entreprise tierce) et ii) le bien est exclusivement destiné à l’exécution de la concession.
Dans ce cas, le bien apporté à la concession par le tiers et nécessaire au service public doit être qualifié de bien de retour et revient dans le patrimoine de la personne publique en fin de concession.
Il reviendra au juge de préciser à quoi correspond la notion de « liens étroits » entre les actionnaires ou les dirigeants du propriétaire du bien et le concessionnaire, et la destination exclusive des biens mis à la disposition du concessionnaire par son propriétaire pour l’exécution du contrat de concession.
Compétence du juge administratif pour la qualification des biens de retour
Le Conseil d’État confirme que le juge administratif est seul compétent pour se prononcer sur la qualification de biens de retour, ainsi que sur les conséquences qui en découlent quant à leur retour dans le patrimoine de la personne publique, peu important que le bien ait appartenu au concessionnaire ou à un « faux tiers ».
Pouvoirs du juge des référés pour ordonner la restitution des biens à la personne publique afin d’assurer la continuité du service public
Le juge des référés peut ordonner la restitution à la personne publique d’un bien de retour détenu par le concessionnaire ou un tiers, dès lors que cette mesure est utile, justifiée par l’urgence et ne se heurte à aucune contestation sérieuse (article L. 521-3 du Code de justice administrative) afin d’assurer la continuité et le bon fonctionnement du service public.
Bien anticiper la qualification des biens de retour et mieux sécuriser les parties au terme du contrat
Les autorités concédantes et les concessionnaires doivent mieux anticiper les difficultés qui peuvent naître à propos de la propriété des biens nécessaires au fonctionnement du service public au terme de la concession.
Cette sécurisation est essentielle pour la personne publique afin de disposer des biens nécessaires pour assurer la continuité du service public à l’occasion du renouvellement de la concession. Elle l’est également pour le concessionnaire afin de lui permettre de bien maîtriser son patrimoine et éviter une déconvenue au terme de la concession.
En cas de difficulté, cette anticipation sera précieuse si le juge administratif doit être saisi pour se prononcer sur la qualification des biens. Elle sera également très utile en cas de difficulté avec le concessionnaire sortant pour demander au juge des référés d’ordonner la restitution des biens de retour à l’autorité concédante.
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